Преговорите за членство во ЕУ – нов почеток или умешна надградба?
Стратегијата за проширување од февруари 2018 година постави индикативен календар за пристапувањето на Србија и Црна Гора. Македонија во моментот се разгледува заедно со Албанија. Наша посакувана цел е да се приклучиме на првите две земји, преку искористување на најголемиот адут кој го има Македонија како земја која прва ги започна овие процеси, а тоа е релативно добрата усогласеност со законодавството на ЕУ.
Со посетата на комесарот Хан на Скопје на 17 јули 2018, Европската комисија постапи по одлуката на Советот од крајот на јуни 2018 година, со која се отвора патот кон отпочнување преговори за членство на Република Македонија во Европската Унија. Што значи ова во практиката и кои се следните чекори?
Што не очекува понатаму?
Првиот чекор почнува овој месец, кога Европската комисија ќе започне со појаснување на законодавството на преговарачките тимови од македонската администрација. Скринингот започнува со тоа што ЕК одржува информативна сесија во која ја објаснува европската легислатива која е содржана во поглавјата. Потоа следува билатералниот скрининг на кој македонските претставници ја презентираат правната рамка и практиката во државата. Кај нас, како и во Србија и Црна Гора, првите поглавја со кои Европската комисија ќе се занимава се поврзани со владеењето на правото. Овој процес ќе се одвива за сите поглавја од преговорите и е исклучително значаен за: запознавање на администрацијата со ЕУ законодавството, и социјализација со претставниците од Европската комисија.
За отворање на преговорите, Европската комисија подготвува преговарачка рамка која ja усвојува Советот на ЕУ. Формалниот почеток на преговорите е означен со меѓувладина конференција, на која се презентира и преговарачката рамка. Во оптимистичкото сценарио, првата меѓувладина конференција би се одржала најрано на крајот на 2019 година, со што преговорите би започнале. Формалниот процес на преговорите се спроведува во рамки на меѓувладина конференција, имајќи предвид дека всушност преговорите се водат помеѓу земјата кандидат и сите земји членки на ЕУ поединечно. Во практиката, процесот на преговори е размена на пишани информации-преговарачки позиции. РМ преговара со секоја земја членка и ова е значајно особено во однос на последното искуство со Советот на ЕУ, каде што Франција и Холандија изразија сомнеж пред сè за напредокот во владеењето на правото. Зависно од тежината на поглавјето, Европската комисија поставува одредници од различен карактер: одредници (услови) за отворање на поглавјето, привремени одредници (досега воведени за поглавјата 23 и 24) и одредници за затворање на поглавјето. Додека првите се однесуваат на усвојување на одредено законодавство или стратешки насоки во одредена област, оние за затворање најчесто вклучуваат досие на постигнувања т.е. спроведување на законодавството.
Затворањето на поглавјето значи дека државата ги исполнува критериумите поставени од ЕУ во таа област, но е привремено, бидејќи секое од поглавјата може повторно да се отвори, сè до крајот на преговорите. Поглавјата 23 и 24, поврзани со владеењето на правото остануваат отворени до крајот на преговарачкиот процес. За напредокот во исполнувањето на одредниците од овие поглавја се поднесуваат шестмесечни извештаи.
По затворањето на сите поглавја, ЕК изготвува финален извештај за пристапните преговори и потоа се изготвува договор за пристапување, кој едногласно се носи на Eвропскиот совет. Овој договор подлежи на ратификација на сите држави членки согласно нивните уставни процедури, процес кој обично трае околу две години. Дополнително, согласно новите национални процедури, Франција е обврзана да спроведе референдум за пристапувањето во ЕУ на било која нова земја членка.
Кои се научените лекции?
Процедурата на преговорите за членство во ЕУ е воспоставен механизам кој се унапредува со секое наредно проширување. Иако вообичаено во јавноста се говори за преговорите на земјите од регионот, лекции за нив може да влечеме и пошироко. Avery во неговата анализа на проширувањето на ЕУ во 1995 година (Австрија, Финска и Шведска), заклучува дека динамиката на групата игра важна улога бидејќи преговорите се воделе паралелно. Ова беше потврдено од искуството на земјите кои пристапија во Унијата во 2004 односно 2007 година во кои во различни временски моменти се формираа различни групи. На пример, во документот Агенда 2000 подготвен во 1997 година како држави кои не се подготвени да започнат преговори за членство се наведени Латвија, Литванија, Словачка, Романија и Бугарија. До 2002 година, првите три земји успеаја да се придружат на предводниците и да пристапат во 2004 година, додека Романија и Бугарија чекаа до 2007 година.
Во случајот на Западниот Балкан полека се формираа три групи на земји. Европската комисија направи делумно раздвојување во рамките на постоечката група на земји во Стратегијата за проширување од февруари 2018 година, кога постави индикативен календар за пристапувањето на Србија и Црна Гора, како предводници во овој процес. Република Македонија во моментот се разгледува заедно со соседна Албанија. Не е тајна дека Република Македонија со исчекорот со Договорот за името со Република Грција очекуваше диференцијација од Република Албанија, што го потврдија и неколку поранешни претставници на Европската комисија. Наша посакувана цел во секој случај би била да се приклучиме на првите две земји, преку искористување на најголемиот адут кој го има Република Македонија како земја која прва ги започна овие процеси, а тоа е релативно добрата усогласеност со законодавството на ЕУ. Истражувањата на Институтот за европска политика покажуваат дека иако несомнено го губиме чекорот од 2011 година, сепак, гледајќи од аспект на усогласеност со законодавството во ЕУ на ниво на сите поглавја, стоиме добро споредбено со останатите земји од регионот. Ова го потврдуваат истражувањата на Институтот за европска политика, но и студија од 2017 базирана на модел на источното проширување според која во регионот Република Македонија најрбзо би можела да го достигне нивото на подготвеност за членство во ЕУ во 2023 година.
Второ, Avery укажува дека клучна улога за подготовката на скандинавските земји за водење на преговорите било нивното институционално, т.е. административно искуство во преговорите за Европската економска област. Сличен аргумент користи Маниокас во однос на навремените подготовки и реформи кои според него ги издвоиле Полска, Унгарија и Чешка како земји предводници во 1997 година. Во оваа насока, Република Македонија треба да се наврати на своите искуства од преговорите за Спогодбата за стабилизација и асоцијација, како и преговорите за визната либерализација преку кои се креираа, односно јакнеа дополнително капацитетите за водење преговори, кои пак се потврдени од релативно високото ниво на правна усогласеност, споменато погоре. Дополнителен институционален капитал се системот на подготовката и известување за Националната програма за усвојување на правото на ЕУ кој е во практиката веќе 13 години, а се надоврза на успешното искуство со одговорите на Прашалникот на ЕК, како и веќе 18-те круга континуиран дијалог во телата создадени во рамките на Спогодбата за стабилизација и асоцијација.
Трето, искуството покажува дека внатрешната координација на политиките за ЕУ, како во подготовките за пристапување така и во преговорите е од најголемо значење. Нивото на подготвеност за преговорите директно влијае на брзината и на квалитетот на преговорите, барем во полесните поглавја. Ако се навратиме на преговорите од Источното проширување (2004 година), Литванија, Словачка и Латвија (кои првобитно не беа сметани за предводници на процесот) ги имаат презентирано своите позиции за преговорите пред официјалниот почеток на преговорите, додека Бугарија и Романија не ги имаат подготвено своите позиции пред почетокот на преговорите. Искуствата покажуват дека структурите за преговорите треба да бидат што е можно порано утврдени, при што треба да се одредат јасни линии на одговорност помеѓу различните тела за да може документите да бидат квалитетно подготвени, проверени, но и брзо да се движат низ администрацијата. И во овој поглед, Македонија може да се потпре на долгото и релативно стабилно искуство на координација, воспоставени тела и информатички системи за поддршка на процесите. Не треба да се одминат ни веќе воспоставените практики на контрола и надзор на евроинтеграциските процеси од страна на собраниските тела.
Патувањето кон ЕУ станува се подолго
Искуството покажува дека времетраењето на преговорите е некаде околу две до четири години кај проширувањето од 2004 година, пет години за Романија и Бугарија (кои пристапија во 2007 година), шест години во случајот со Хрватска и значително подолго кај земјите кои моментално преговараат. Црна Гора преговара веќе шест години, додека Србија четири години. Во најдобар случај би ги завршиле преговорите околу 2022 или 2023 година, што значи дека Црна Гора би преговарала цела декада. Ова ретко е задача на една иста влада, поради што структурите за преговори треба да обезбедат континуитет, брзина и квалитет на процесот кој во поголем дел од новите земји членки на ЕУ се покажа како инструмент на успешна општествена трансформација.
