Përse na nevojitet ligj i ri për mbrojtje nga diskriminimi
Autor: Biljana Kotevska
Propozimi për Ligj të ri për pengim dhe mbrojtje nga diskriminimi i zgjidh mospërputhshmëritë e ligjit paraprak me standardet evropiane, përfshirë edhe në lidhje me përfshirjen e personave të cilat i mbron dhe standardet të Komisionit për diskriminim.
Më 19 qershor të vitit 2018, Qeveria e dërgoi propozimin për Ligj të ri për parandalim dhe mbrojtje nga diskriminimi (Ligji për mos-diskriminim) në Kuvendin. Me këtë ligj rregullohet parimi i barazisë, përkatësisht ndalohet trajtimi i pa arsyeshëm i pabarabartë i të gjitha personave fizik dhe juridik.
Për shkaqe të paqarta, ky propozim arriti pa flamur evropian edhepse ky ligj në mënyrë të qartë dhe pa mëdyshje është ligj me të cilin në mënyrë të drejtpërdrejtë harmonizohet e drejta e vendit me atë evropiane dhe pa marrë parasysh se risitë që do ti sjell u theksuan si të nevojshme nga Komisioni Evropian dhe rrjetet e tija të ekspertëve (shih këtu dhe këtu), përfaqësuesit e vendeve anëtare të Unionit Evropian në vendin tonë. Në mënyrë shtesë, për nevojën e rregullimin dhe rrumbullakësimin deri në fund të kornizës ligjore e vunë në pah edhe organizatat ndërkombëtare të cilat e përcjellin gjendjen me të drejtat e njeriut në vend (për shembull, shih këtu, këtudhe këtu) dhe organizatat joqeveritare të vendit (një pjesë e analizave mund të gjenden këtu, këtu, këtu, këtu, këtu, këtu, këtu, këtu, këtu, këtu dhe këtu).
Në këto tetë muaj, prej kur Propozim-ligji arriti në Kuvendin, deri sot Kuvendi votoi 113 ligje dhe ndryshime e plotësime të ligjeve. Trupi punues amë për Propozim-ligjin – Komisioni për punë dhe politikë sociale mbajti 16 seanca (duke mbyllur 14). Por, ky trup e bllokoi procesin e miratimit të ligjit. Ndërkohë, Kuvendi votoi ligje me dispozita për mos-diskriminim të cilat i përmbajnë bazat për diskriminim – orientim seksual dhe identitet gjinor, të cilat ishin të shënuara si “kontestuese” dhe si shkas për bllokimin e Propozim-ligjit (shih ndryshime dhe plotësime të – Kodit penal dhe të Ligjit për shërbime audio dhe audio-vizuale mediatike nga dhjetori i vitit 2018). Në mënyrë shtesë, këto baza tanimë janë pjesë e dispozitave jo-diskriminuese në dhjetë ligje të cilat janë në fuqi në vendin tonë, disa prej tyre edhe më tepër se dhjetë vjet (për shembull, Ligji për marrëdhënie pune i cili ka dispozitë të tillë, është i miratuar në vitin 2005). Me këtë, bllokimi i ligjit nuk mund të shpjegohet ndryshe përveç se si përpjekje për krijim të histerisë masive me qëllim të marrjes se pikave politike. Në fund të fundit, Ministria e punës dhe politikës sociale tanimë reagoi për këtë dhe sqaroi se Propozim-ligji nuk është dhe nuk mund të jetë ligj me të cilin do të ndryshojë materia e cila është specialitet e ligjit tjetër – në këtë rast dëshirohet të promovohet se ky është Ligji për familjen.
Për shkak të bllokadës së ligjit, shtatë rrjete të organizatave joqeveritare dhe njëqind organizata joqeveritare ftuan për miratim urgjent të Propozim-ligjit. Pas kësaj, Qeveria dha propozim për miratim të ligjit me procedurë të shkurtuar, ndërsa ligji fitoi edhe flamur evropian. Me këtë, sipas Rregullores së Kuvendit, ligji duhej ta kalojë procedurën në Kuvend për dy ditë. Por, në seancën më 7-të mars, ligji sërish nuk u votua. Më 8 mars, në Marshi për të drejtat e njeriut, aktivistet dhe aktivistët thirrën për miratim urgjent të këtij ligji. Gjithashtu është paralajmëruar edhe protestë për të hënën (11 mars) në orën 10 para Kuvendit.
Kush e hartoi propozimin e Ligjit të ri për parandalim dhe mbrojtje nga diskriminimi?
Ligji e përpunoi grupi i posaçëm punues i formuar nga Ministria e punës dhe politikës sociale në vitin 2016. Në grupin morën pjesë përfaqësues nga ministritë kompetente, institucionet kombëtare për të drejtat e njeriut (Avokati i popullit dhe Komisionit për mbrojtje nga diskriminimi), organizatat joqeveritare të cilat punojnë në këtë materie përmes dhënies së ndihmës juridike dhe organizatat ndërkombëtare (OSBE dhe OKB). Propozimi i vlerësua pozitivisht nga të gjitha organizatat ndërkombëtare dhe rajonale të rëndësishme për vendin tonë – Komisioni i Venecias (Këshilli i Evropës), Zyra për institucione demokratike dhe të drejtat e njeriut – ODIHR (OSBE), delegacioni i Unionit Evropian dhe Zyra e Komisariatit të lartë për të drejtat e njeriut e OKB (OKB).
Grupi i punës në vitin 2016 filloi me punë me intencë që të përgatit ndryshime të ligjit aktual. Nevoja për ndryshime buronte nga aspirata e vendit tonë që të bëhet anëtare e Unionit Evropian, si dhe për shkak të problemeve me zbatimin e ligjit të vjetër në praktikë. Por, u tregua se mbi një e treta e neneve në ligjin ekzistues do të duhet të pësojnë ndryshime. Sipas dispozitave tona, kur mbi një e treta nga nenet në një ligj duhet të janë subjekt i ndryshimeve dhe të plotësimeve, nuk mund të punohet në ndryshime dhe plotësime por patjetër duhet të punohet në miratimin e tekstit të ri ligjor. Dhe, kështu grupi i punës filloi të punojë në tekstin për Ligj të ri për parandalim dhe mbrojtje nga diskriminimi.
Përse ka nevojë për ndryshim të ligjit ekzistues?
Aderimi në UE është bazë e harmonizimit të legjislativit kombëtar me të drejtën e Unionit Evropian. Korniza e UE të drejtës në lidhje me barazinë dhe mos-diskriminimin janë marrëveshjet themeluese, karta për të drejtat e qytetarëve të UE dhe direktivat për barazi – Direktiva kornizë për punësim, Direktivë për barazi racore, Rekast direktiva, Direktiva për të mira dhe shërbime, si dhe direktivat të cilat e rregullojnë barazinë gjinore në lidhje me shtatzëninë, gji-dhënien dhe të qenët prind, si dhe vetëpunësimin. Në mënyrë shtesë, në qershor të vitit 2018 Komisioni Evropian miratoi rekomandim në lidhje me trupat për barazi i cili, edhepse nuk është direktivë, me siguri do të jetë standardi i cili do të shfrytëzohet për harmonizimin e vendosmërisë (përfshirë edhe pavarësinë, efektivitetin dhe potencialit për bashkëpunim) dhe të kompetencave të trupave për barazi të vendeve-kandidate, siç rasti me vendin tonë dhe Komisioni për mbrojtje nga diskriminimi).
Ligji i ri miratohet për harmonizimin me këto standarde dhe, para së gjithash, me direktivat për barazi. Të gjitha këto direktiva përcaktojnë vetëm standarde minimale të cilat çdo vend anëtar duhet ti përmbushë. Me këtë rast, ato lënë hapësirë për rregullimin deri në fund të materies në nivel të vendit sipas traditave dhe specifikave vendore të sistemeve juridike dhe politike të vendeve anëtare.
Miratimi i ligjit kornizë për mbrojtje nga diskriminimi për herë të parë u vendos si kusht/përcaktues i dhënë nga UE në kontekst të liberalizimit të regjimit të vizave në vitin 2008. Ligji i miratuar në vitin 2010 pa marrë parasysh se në një masë të caktuar i përmbush standardet minimale, u kritikua për shkak të disa mangësive thelbësore. Analiza të plotë të kornizës ligjore, dobësitë dhe mangësitë e saj, ka në Analizën e harmonizimit të legjislativit vendor për barazi dhe mos-diskriminim i hartuar për OSBE dhe KMD (Komisioni për mbrojtje nga diskriminimi) në vitin 2015. Si kyç theksohen tre mangësi – përfshirja personale, vendosmëria institucionale dhe përshtatjet procedurale.
Përfshirja personale e ligjit përcakton se cilat persona do të përfshihen me mbrojtjen e ligjit. Ligji i tanishëm nuk e mbulonte tërësisht përfshirjen minimale personale të paraparë me legjislativin e UE. Kjo ishte e theksuar në të gjitha raportet për avancimin e vendit tonë, që nga viti 2011 deri më sot, të cilat i përpilon Komisioni Evropian. Për shembull, në ligjin e tanishëm, përfshirja e personave me pengesa është më i ngushtë se sa ai i paraparë me legjislativin e UE dhe i përfshin vetëm pengesat “mendore” dhe fizike. Bindja si bazë për diskriminim është vendosur në mënyrë tepër të ngushtë dhe është e ndërlidhur me bindjen fetare. Gjithashtu, aspak nuk është paraparë orientimi seksual si bazë për diskriminim, edhepse ajo është pjesë e ligjeve të tjera të cilat kanë dispozita për mos-diskriminim. Për shembull, në vitin 2010 u votua Ligji për mos-diskriminim (i cili tani është në fuqi) dhe i cili nuk e parashikon orientimin seksual si bazë mbrojtëse, e ndërkaq Ligji për vullnetarizëm përmban dispozitë për mos-diskriminim e cila e përmban edhe orientimin seksual (termi që përdoret është “orientimi gjinor”).
Legjislativi i UE kërkon caktim të trupit ekzistues ose formim të trupit të ri të pavarur për barazi me mundësi që të procedojë raste, të japë këshilla dhe të grumbullojë të dhëna në lidhje me mbrojtjen nga diskriminimi. Ligji për mos-diskriminim ka paraparë formimin e trupit për barazi – Komision për mbrojtje nga diskriminimi. Por, të njëjtin e parashikoi pa mundësi për formimin e shërbimit të tij administrativ. E, kështu, të dy përbërjet e deritanishme të KMD i kryenin vetë punët administrative, ose me ndihmën e vullnetarëve nga MPPS dhe/ose të siguruar përmes projekteve me sektorin civil. Për shkak të kësaj, kalimi nga njëra në përbërjen tjetër të KMD rezultonte me humbje të konsiderueshme të memories institucionale dhe kapacitetin e trupit i cili u ndërtua gjatë mandatit të parë. Mandej, sipas ligjit, për anëtar të KMD mund të zgjedhej çdokush që ka kryer arsim sipëror në fushën e shkencave shoqërore dhe pesë vjet përvojë pune. Kjo do të thoshte se, për shembull, person me fakultet të kryer të ekonomisë që ka punuar në bankë pesë vjet, formalisht do ti përmbush kushtet për anëtar të KMD. Nuk ekzistonte kurrfarë kriteri formal me të cilin do të kërkohej ekspertizë në fushën konkrete – barazi dhe mos-diskriminim. Kështu, me përjashtime të pakta, anëtarë të KMD janë persona me pavarësi problematike ose të cilët nuk janë ekspertë në fushën në të cilën janë caktuar që të punojnë.
Në raport me përshtatjet procedurale me legjislativin e UE parashihet standard për transferimin e barrës së provës. Sipas këtij standardi, personi që pohon se është i diskriminuar, duhet të paraqesë vetëm fakte nga të cilat mund të supozohet diskriminimi. Ky standard është i vendosur në shkallë kaq të ulët sepse diskriminimi konsiderohet si vepër e cila mund të dëshmohet shumë vështirë. Në mënyrë shtesë, provat më shpesh janë në duart e diskriminuesit potencial. Por, ligji ynë, që tani është në fuqi, vë barrë tejet të madhe të dëshmimin në personat të cilët pohojnë se janë të diskriminuar dhe, në kundërshtim me të drejtën evropiane, kërkon të paraqesin edhe fakte edhe prova të cilat e arsyetojnë pohimin e tyre. Me vetë atë, në të drejtën e vendit tonë për momentin mungon një nga përshtatjet kryesore procedurale të cilat u janë të nevojshme personave të cilat konsiderojnë se janë të diskriminuar me qëllim që të kenë ndonjë lloj gjasë që rasti i tyre të shqyrtohet në mënyrë përkatëse.
Krahas këtyre harmonizimeve, ligji u tregua si i vështirë për zbatim edhe para gjykatave. Ligji duhej të mundësonte procesuim të rasteve të diskriminimit nga gjykatat. Por, rrallë kush mund ti lejojë vetes që të iniciojë raste të këtilla para gjykatës për shkak të shpenzimeve që lidhen me këto procedura. Për shembull, person që posa e ka humbur vendin e punës për shkak të përkatësisë së vet etnike nuk ka të ardhura stabile mujore për të mund të iniciojë një rast të tillë. Për ata të cilët, prapëseprapë, nuk dëshirojnë të shkojnë përmes gjykatave dhe parapëlqejnë që rastin ta zgjidhin përmes institucionit tjetër, ligji që tani është në fuqi duhej ta ofronte Komisioni për mbrojtje nga diskriminimi. Por, për shkak të shkaqeve të vëna në pah më lartë, si dhe për shkaqe të tjera (për shembull, varësia financiare) ky trup kurrë nuk u jetësua si trup i pavarur i cili do të qëndrojë në mbrojtje të parimit të barazisë në shtetin tonë.
Si ligji i ri do ti zgjidh këto probleme?
Me propozim-ligjin, tërësisht mënjanohen të gjitha mungesat e theksuara dhe aplikohen rregulla në bazë të “leksioneve të mësuara”. Zgjerohet përfshirja personale, me çka më tepër persona do të mund ta shfrytëzojnë mbrojtjen nga diskriminimi. Sqarohet përfshirja materiale me çka bëhet më e qartë se cili trajtim është i pa arsyeshëm. Parashikohet heqje e taksave gjyqësore për këto raste me çka do të shtohet qasja në gjykatat. Saktësohen deri në fund kriteret për zgjedhje të anëtarëve të trupit për barazi me çka zvogëlohet mundësia për hyrje të anëtarëve që nuk kanë ekspertizë. Saktësohen kushtet për shkarkim të anëtarëve. Komisioni fiton edhe kompetenca të zgjeruara dhe do të veprojë si Komision për parandalim dhe mbrojtje nga diskriminimi. Fuqizohet tërësisht pavarësia e trupit, përfshirë edhe pavarësinë financiare, me dispozitë të ngjashme me atë që tanimë vlente për Avokatin e popullit. Në mënyrë shtesë, me ligjin parashihen edhe dispozita, si për shembull ndasia si formë e veçantë e diskriminimit ose mbrojtja e diskriminimit intern-seksionesh, me çka do të kapet hapi me rrjedhat bashkëkohore dhe do të ofrojë bazë solide ligjore për parandalim dhe mbrojtje nga diskriminimi në një periudhë të afërt në të ardhmen. Në mënyrë shtesë, krahas fuqizimit të mekanizmave për mbrojtje nga diskriminimi dhe avancimi i parimit të barazisë, miratimi i këtij ligji dërgon edhe sinjal të qartë politik në vigjilje të vendimit për fillim të negociatave me UE i cili na pret sivjet.
Photo: Мила Царовска/Mila Carovska
