Зошто ни е потребен нов закон за заштита од дискриминација?
Автор: Билјана Котевска
Предлогот за нов Закон за спречување и заштита од дискриминација ги решава неусогласеностите на претходниот закон со европските стандарди, вклучително и во врска со опсегот на лица кои ги штити и стандардите за Комисијата за дискриминација.
На 19 јуни 2018 година, Владата го испрати Предлогот за нов Закон за спречување и заштита од дискриминација (Закон за недискриминација) во Собранието. Со овој закон се уредува принципот на еднаквост, односно се забранува неоправдан нееднаков третман на сите физички и правни лица.
Поради нејасни причини, предлогот беше испратен без европско знаменце иако овој закон е јасно и недвосмислено закон со кој директно се усогласува домашното право со европското и иако новините кои тој ќе ги донесе беа нагласувани како потребни од Европската комисија и нејзините експертски мрежи (види тука и тука), претставници на земјите членки на Европската унија во земјава. Дополнително, на потребата од доуредување на законската рамка укажаа и меѓународните организации кои ја следат состојбата со човековите права во земјава (на пример, види тука, тука и тука) и домашните невладини организации (дел од анализите може да се најдат тука, тука, тука, тука, тука, тука, тука, тука, тука, тука и тука).
Во овие осум месеци, од кога Предлог-законот стигна во Собранието, до денес Собранието изгласа 113 закони и измени и дополнувања на закони. Матичното работно тело за Предлог-законот – Комисијата за труд и социјална политика одржа 16 седници (затворајќи 14). Но, ова тело го блокираше процесот за донесување на законот. Во меѓувреме, Собранието изгласа закони со одредби за недискриминација кои ги содржат основите за дискриминација – сексуална ориентација и родов идентитет, кои без означени како “спорни” и причина за блокирањето на Предлог-законот (види измени и дополнувања на Кривичен законик и на Закон за аудио и аудио-визуелни медиумски услуги од декември 2018 година). Дополнително, овие основи се веќе дел од недискриминациски одредби во десет закони кои се на сила во нашата земја, некои од нив и повеќе од десет години (на пример, Законот за работни односи кој има ваква одредба, е донесен во 2005 година). Со ова, блокирањето на законот не може да се протолкува поинаку освен како обид за креирање на масовна хистерија со цел добивање на политички поени. Впрочем, Министерството за труд и социјална политика веќе реагираше на ова и појасни дека Предлог-законот не е и не може да биде закон со кој ќе се менува материја која е специјалност на друг закон – во случајов се сака да се промовира дека тоа е Законот за семејството.
Поради блокадата на законот, седум мрежи на невладини организации и сто невладини организации повикаа на итно донесување на Предлог-законот. По ова, Владата даде предлог за усвојување на законот по скратена постапка, а законот доби и европско знаменце. Со ова, според Деловникот на Собранието, законот требаше да ја пројде Собраниската процедура за два дена. Но, на седницата на 7ми март, законот повторно не беше изгласан. На 8ми март, на Маршот за женски права, активистките и активистите повикаа на итно донесување на овој закон. Најавен е и протест за понеделник (11ти март) во 10 часот пред Собранието.
Кој го изработи предлогот за нов Закон за спречување и заштита од дискриминација?
Законот го работеше посебна работна група формирана од Министерството за труд и социјална политика во 2016 година. Во групата учествуваа претставници од надлежните министерства, националните институции за човекови права (Народниот правобранител и Комисијата за заштита од дискриминација), како и невладините организации кои работат на оваа материја преку давање на правна помош и меѓународните организации (ОБСЕ и ООН). Предлогот беше позитивно оценет од сите меѓународни и регионални организации од значење за земјава – Венецијанската комисија(Совет на Европа), Канцеларијата за демократски институции и човекови права – ОДИХР (ОБСЕ), Делегацијата на Европската Унија и Канцеларијата на високиот комесар за човекови права на ООН (ООН).
Работната група започна во 2016 година со намера да подготви измени на сегашниот закон. Потребата за измени произлегуваше од аспирацијата на земјава да стане земја членка на Европската унија, како и од проблемите со примената на стариот закон во практиката. Но, се покажа дека над една третина од членовите во постојниот закон ќе треба да претрпат измени. Според нашите прописи, кога над една третина од членовите во еден закон треба да бидат предмет на измени и дополнувања, не може да се работи на измени и дополнувања туку мора да се работи на донесување на нов законски текст. Па, така, работната група почна да работи на текст за нов Закон за спречување и заштита од дискриминација.
Зошто е потребно менување на постојниот закон?
Пристапувањето во ЕУ е основа на усогласување на националното законодавство со правото на Eвропската унија. Рамката на ЕУ правото во врска со еднаквоста и недискриминацијата се основачките договори, Повелбата за правата на граѓаните на ЕУ и директивите за еднаквост – Рамковна директива за вработување, Директива за расна еднаквост, Рекаст директива, Директива за добра и услуги, како и директивите кои ја уредуваат родовата еднаквост во врска со бременоста, доењето и родителството и самовработувањето. Дополнително, во јуни 2018 година Европската комисија усвои препорака во врска со телата за еднаквост која, иако не е директива, најверојатно ќе биде стандардот кој ќе се користи за оценување на усогласеноста на поставеноста (вклучително и независноста, ефективноста и потенцијалот за соработка) и надлежностите на телата за еднаквост на земјите-кандидатки, како што е случајот со нашата земја и Комисијата за заштита од дискриминација (според новиот закон Комисија за спречување и заштита од дискриминација).
Новиот закон се носи за усогласување со овие стандарди а, пред сé и директно, со директивите за еднаквост. Сите овие директиви определуваат само минимални стандарди кои секоја земја членка мора да ги исполни. Притоа, тие оставаат простор за доуредување на материјата на домашно ниво според традициите и спецификите на домашните правни и политички системи на земјите членки.
Носењето рамковен закон за заштита од дискриминација се постави за прв пат како услов/одредница даден од ЕУ во контекст на визната либерализација во 2008 година. Законот донесен во 2010 иако во одредена мера ги исполнува минималните стандарди, беше критикуван поради неколку суштински недостатоци. Целосна анализа на законската рамка, нејзините слабости и недостатоци, има во Анализата на хармонизираноста на домашното законодавство за еднаквоста и недискриминацијата изработена за ОБСЕ и КЗД во 2015 година. Тука фокусот е на три клучни недостатоци – персоналниот опфат, институционалната поставеност и процедуралните прилагодувања.
Персоналниот опфат на законот определува кои лица ќе бидат опфатени со заштитата со законот. Сегашниот закон не го опфаќаше целосно минималниот персонален опфат предвиден со правото на ЕУ. Ова беше нагласено во сите извештаи за напредокот на земјава, од 2011 година до денес, кои ги составува Европската комисија. На пример, во сегашниот закон, опфатот на лицата со попреченост е потесен од тој предвиден со правото на ЕУ и ги опфаќа само “менталната” и физичката попреченост. Уверувањето како основа за дискриминација е претесно поставено и е поврзано само со верското уверување. Исто така, воопшто не е предвидена сексуалната ориентација како основа за дискриминација, иако таа е дел од други закони кои имаат одредби за недискриминација. На пример, во 2010 година беше изгласан Законот за недискриминација (кој е сега на сила) и кој не ја предвидува сексуалната ориентација како заштитена основа, додека пак Законот за волонтерство беше изгласан на истата седница со Законот за недискриминација и содржи одредба за недискриминација која ја содржи и сексуалната ориентација (терминот кој се користи е “полова насоченост”).
Правото на ЕУ бара назначување на постоечко или формирање на ново независно тело за еднаквост со можност да процесира случаи, дава совети и собира податоци во врска со заштитата од дискриминација. Законот за недискриминација има предвидено формирање на тело за еднаквост – Комисијата за заштита од дискриминација. Но, истото го предвиде без можност за формирање на сопствена административна служба. Па, така, двата досегашни состава на КЗД ги завршуваа административните работи сами, или со помош на волонтери од МТСП и/или обезбедени преку проекти со граѓанскиот сектор. Поради ова, преодот од еден во друг состав на КЗД резултираше со значителен губиток на институционална меморија и капацитет на телото кој беше граден за време на мандатот на првиот состав. Потоа, според законот, за член на КЗД можеше да биде избран секој што завршил високо образование во областа на општествените науки и пет години работно искуство. Ова значеше дека, на пример, лице со завршен економски факултет кое работело во банка пет години, формално ќе ги исполни условите за избор за член на КЗД. Не постоеше никаков формален критериум со кој би се барала стручност во конкретната област – еднаквост и недискриминација. Така, со мали исклучоци, членовите на КЗД се лица со проблематична независност или кои не се стручни во областа во која се назначени да работат.
Во однос на процедуралните прилагодувања со правото на ЕУ се предвидува стандард за префрлање на товар на докажување. Според овој стандард, лицето кое тврди дека е дискриминирано, треба да поднесе само факти од кои може да се претпостави дискриминацијата. Овој стандард е вака ниско поставен бидејќи дискриминацијата се смета за дело кое многу тешко да се докаже. Дополнително, доказите најчесто се во рацете на потенцијалниот дискриминатор. Но, нашиот закон, кој е сега на сила, става преголем товар на докажување на лицата кои тврдат дека се дискриминирани и, спротивно на европското право, бара да поднесат и факти и докази кои го оправдуваат нивното тврдење. Со самото тоа, во нашето домашно право во моментов недостига една од главните процедурални прилагодувања кои им се потребни на лицата кои сметаат дека се дискриминирани со цел да имаат некаква шанса нивниот случај да биде соодветно разгледан.
Покрај овие усогласувања, законот се покажа како тежок за спроведување и пред судовите. Законот требаше да овозможи процесирање на случаи на дискриминација од судовите. Но, ретко кој може да си дозволи да покрене вакви случаи пред суд поради трошоците поврзани со овие постапки. На пример, лице кое штотуку изгубило работно место поради својата етничка припадност нема стабилен месечен приход за да може да покрене ваков случај. За оние кои, сепак, не сакаат да одат преку судовите и претпочитаат да го решат случајот преку друга институција, законот кој е сега на сила требаше да ја понуди Комисијата за заштита од дискриминација. Но, поради причините посочени погоре, како и поради други причини (на пример, финансиската зависност), ова тело никогаш не заживеа како независно тело кое ќе стои на браникот на принципот на еднаквост во државава.
Како новиот закон ќе ги реши овие проблеми?
Со предлог-законот, целосно се отстрануваат сите наведени недостатоци и се воведуваат правила врз основа на „научените лекции“. Се проширува персоналниот опфат, со што повеќе лица ќе можат да ја користат заштитата од дискриминација. Се расчистува материјалниот опфат и станува појасно кој третман е неоправдан. Се предвидува укинување на судските такси за овие случаи со што ќе се зголеми пристапот до судовите. Се допрецизираат критериумите за избор на членовите на телото за еднаквост со што се намалува можноста за влез на членови кои не се стручни. Се допрецизираат условите за разрешување на членовите. Комисијата добива и проширени надлежности и ќе делува како Комисија за спречување и заштита од дискриминација. Се зајакнува целосно независноста на телото, вклучително и финансиската независност, со одредба слична на таа која веќе важеше за Народниот правобранител. Со законот се предвидуваат и значајни новини, како на пример сегрегацијата како посебна форма на дискриминација или заштитата на интерсекциската дискриминација, со што нашето право ќе фати чекор со современите текови и ќе понуди солидна законска основа за спречување и заштита од дискриминација во догледен период во иднината. Дополнително, покрај зајакнувањето на механизмите за заштита од дискриминација и унапредување на принципот на еднаквост, донесувањето на овој закон испраќа и јасен политички сигнал дека Македонија е кредибилен партнер во пресрет на одлуката за почеток на преговорите со ЕУ која нé очекува оваа година.
Блогот првично беше објавен на РесПублика
Photo: Мила Царовска/Mila Carovska
