Авторка: Елена Михајлова Стратилати – професорка по меѓународно право на Правниот факултет „Јустинијан Први“ во Скопјe
Во текот на изминатите години постои растечки меѓународен консензус за важноста на улогата на парламентите во заштитата и остварувањето на човековите права. Меѓународните и регионалните институции, на пример, како Генералното собрание на Обединетите нации, Советот за човекови права на Обединетите нации, Интерпарламентарната унија, Советот на Европа, ја препознаа важноста на улогата на парламентите во голем број на завршни документи и презедоа голем број активни чекори за зголемување на улогата на парламентите.
И ваквиот засилен акцент на улогата на парламентите произлегува од две причини: потребата државите да ги спроведуваат меѓународно договорените стандарди за човекови права на кои се обврзале и потребата од зголемување на демократскиот легитимитет на тие стандарди.
Имено, изминатите години постои зголемена загриженост за таканаречениот „јаз во спроведувањето“ на меѓународното право за правата на човекот. Приоритетот веќе не е поставувањето стандарди (постојат детални норми и стандарди за човековите права што државите се обврзаа да ги почитуваат), ниту приоритетот е осмислување на соодветни механизми за следење на перформансите на државите во спроведувањето на тие стандарди (повторно, постојат добро развиени механизми за мониторинг, од експертските тела на ОН и Универзалниот периодичен преглед на Советот за човекови права до извонредната работа на регионалните тела како Европскиот суд за човекови права и неговата импресивна судска практика). Исто така, како резултат на работата на сите овие механизми за набљудување, не недостигаат ниту сигурни и детални информации за тоа колку и како државите ги исполнуваат своите обврски од меѓународните договори за правата на човекот. Вистинскиот предизвик денес лежи во наоѓање на најефикасните лостови во националниот систем за обезбедување на неопходните промени во правото, политиките или практиката што ќе им дадат практична ефективност на овие меѓународни обврски.
Многу години, овие напори беа сосредоточени на развојот на „националните институции за човекови права“ (НИЧП), независни тела со посебна улога во промоцијата и заштитата на човековите права на национално ниво. Благодарение на здружените напори на Канцеларијата на високиот комесаријат за човекови права, постигнат е значителен напредок во формирањето на НИЧП и долго време постои меѓународно договорен збир принципи – Париските принципи, кои утврдуваат одредени минимални барања по компетентноста и одговорностите на овие тела со цел да се добие признавање од страна на ОН како НИЧП. Меѓутоа, како што ограничувањата на националните институции за човекови права постепено станаа очигледни (фактот дека тие не се семоќни), така и можностите што ги нудат парламентите почнаа да се истражуваат од страна на машинеријата на Обединетите нации.
И потенцијалот на националните парламенти во оваа смисла е огромен – не само како мотори за ефективна национална имплементација: парламентот е тој што го донесува потребното законодавство за унапредување на меѓународните обврски, кој го усвојува буџетот за да обезбеди ресурси за тоа да се овозможи и ја повикува владата на одговорност за своите обврски во меѓународните организации; туку и како легитиматори: оние што го обезбедуваат демократскиот легитимитет на тие стандарди, кои ги контекстуализираат преку нивната законодавна функција, меѓу другото. Конечно, репрезентативната функција на парламентите подразбира дека тие се најдобро поставени за да се осигури дека она што е одлучено во ООН или Советот на Европа има смисла за граѓаните пошироко и ги рефлектира нивните ставови и аспирации.
Во рамките на европскиот регионален систем за човекови права, дадена е подлабока консидерација на улогата на парламентите во однос на човековите права. Оваа консидерација е во голема мера поттикната од потребата на Европскиот суд за човекови права неговите одлуки да бидат спроведени на национално ниво.
By CherryX – Own work, CC BY-SA 3.0, Link
Секако, постојат повеќе причини зошто парламентите се клучни за имплементацијата на пресудите на Европскиот суд за човекови права и на стандардите на Европската конвенција за човекови права. Повторно, вклученоста на парламентот дава демократски легитимитет на процесот каде што се смета дека тоа недостига и помага во промовирање на културата за почитување на човековите права. Покрај тоа, парламентите можат да помогнат во спречување на кршењето на човековите права со идентификување лекови за структурните проблеми што доведуваат до повторливи повреди. Во конкретни случаи, тие можат поефикасно од Комитетот на министри да ги идентификуваат социјалните или политичките проблеми во кои се крие повредата и да ги обмислат мерките потребни да се спречи повторувањето на слични повреди. Во својата јуриспруденција, Европскиот суд за човекови права исто така, сè повеќе, внимава на улогата на парламентите. Понатаму, дадена е тежина и на важноста на парламентарната контрола и парламентарната дебата, и тоа висококвалитетна дебата како индикатор за легитимноста на процесот на разгледување на правата.
Гледаме, парламентите се важна авенија преку која може да се подобри усогласеноста со меѓународните стандарди за човековите права. И веќе постојат (сериозно) добри искуства. Комитетот на ОН за елиминирање на дискриминацијата на жените е на фронтот на нештата тука, односно е идентификуван како најактивен во обидот да го генерира ваквото парламентарно учество. Советот за човекови права на ОН сè посистематски ги вклучува парламентите во своето разгледување, поттикнат од процесот на Универзален периодичен преглед (УПП). Иако модалитетите за Универзалниот периодичен преглед не предвидуваа формална улога на парламентарците, таква улога де факто постои. Околу 60 до 70 проценти од препораките што произлегуваат од Универзалниот периодичен преглед (УПП) бараат од Парламентите да донесуваат закони, да ратификуваат меѓународни инструменти или да ги надгледуваат владините активности.
Гледаме, вредноста на обезбедувањето дека парламентите се активни во промовирањето и заштитата на човековите права станува сè повеќе препознаена од регионалните и меѓународните организации како дополнителен пат преку кој тие можат да го подобрат усогласувањето со меѓународните стандарди за човекови права. И ова признание од 2018 година е придружено со еден (по)систематски пристап што треба да промовира ефективен ангажман на парламентите во оваа смисла. Во јуни 2018 година, Канцеларијата на високиот комесаријат за човекови права на ОН предложи нацрт-принципи за ангажман на парламентот за човековите права, т.н. Нацрт-принципи за парламенти и човекови права, како кохерентни насоки што треба да им помогнат на парламентите да ја развијат ваквата своја улога.
Што од ова како основа предвидуваат нацрт-принципите од 2018 година? Тие треба да ги водат парламентите при формирањето на парламентарните комитети за човекови права, како и обезбедување на нивното ефективно функционирање. Имено, нацрт-принципите се обидуваат да создадат (институционална) фокусна точка во форма на парламентарна комисија за човекови права, да ја идентификуваат нејзината одговорност на домашно ниво и да ја прецизираат нејзината улога на меѓународно ниво; дефинирајќи ги (1) мандатот, (2) одговорностите и функциите (и во земјата и во однос на меѓународниот систем за човекови права), и (3) составот и методите на нејзината работа.
Во однос на меѓународните механизми за човекови права, нацрт-принципите предлагаат учество на парламентарната комисија во националните консултации за подготовка на националните извештаи, разгледување на нацрт-државните извештаи и нивно коментирање, учество во делегации, преглед на препораките и заклучните согледувања на меѓународните тела, како и нејзино обезбедување дека препораките на меѓународните и регионалните механизми за човекови права што бараат законодавни реформи, усвојување на нови закони или буџетски приспособувања се идентификуваат и се земаат предвид приоритетно. Иако нацрт-принципите од 2018 година директно не бараат од парламентарната комисија за човекови права да се вклучи независно со меѓународниот систем за човекови права, тие јасно предвидуваат поавтономна улога на парламентарните комисии – особено во однос на учеството со УПП и договорните тела на ОН или како дел од владина делегација или „самостојно“.
И ова е потенцијално значаен чекор во развивањето на парламентарниот ангажман за подобрување на имплементацијата на меѓународните стандарди на национално ниво. И воопшто, во воспоставувањето и функционирањето на посветени институционални механизми во националните парламенти што работат на домашни прашања за човековите права и се ангажираат по нив и на национално и на меѓународно ниво.
Сепак, дали парламентарните комисии реално можат да работат како автономни актери за човекови права и да бидат партнери во трансформирањето на препораките на механизмите за човекови права во вистински промени на терен? Постојат фактори што сериозно можат да ја поткопаат ваквата нивната (посакувана и потребна) улога.
Како прво, нивото на почитување на човековите права од страна на државата како целина најверојатно ќе влијае на способноста и волјата на парламентот да преземе позитивна акција за човековите права. И барањата за партиска дисциплина можат да ги спречат парламентарците да ја критикуваат владата. Дури и кога парламентарната комисија е способна и сака да преземе позитивни активности за подобрување на човековите права, како таа ќе се бори со оваа цел кога парламентот не ги промовира и штити човековите права во земјата.
Степенот до кој владеењето на правото и довербата во институциите се чини дека се нагризени во последниве години во многу земји и високото ниво на владина контрола врз некои парламенти директно влијае врз способноста на парламентите да се вклучат како актери за човекови права. Онаму каде што во парламентот доминираат владината партија или партиите и владата е таа што презема мерки против човековите права, тешко дека ќе ја посведочиме оваа способност.
И повеќе, во недемократски контексти, улогата на парламентот може да не е ништо повеќе од верификување акции против човековите права. На пример, во Унгарија значителен дел од заостанувањето на човековите права и владеењето на правото во последниве години беше преку законодавни мерки (како што се репресивна легислатива насочена против невладините организации, против мигрантите, против бездомниците, против универзитетската автономија итн.) што останаа неоспорени од парламентот.
Поврзано со овие предизвици за владеењето на правото, постои и поширок ризик дека со ангажирањето на парламентот во меѓународните обврски за човекови права, тој ги отвора правата за негативна политизација што би довело до повлекување на човековите права од политички причини. На пример, евидентирани се ситуации во кои укинувањето на дискриминаторските одредби против жените или други ранливи групи во општеството наидуваат на голем отпор во парламентот. Ние можеме во нашиот национален контекст на сличен начин да го идентификуваме потенцијалот Парламентот да дејствува како бариера за човековите права.
Сепак, ваквите ситуации (во кои парламентарното вклучување лесно може да резултира со негативна контекстуализација на правата или дури и да ја зголеми реакцијата против човековите права со отворање на иницијативите засновани на права за зголемен партиски надзор) мораат да бидат прифатен ризик со ангажманот на парламентот и сами по себе не се причина да не се охрабруваат парламентите да се занимаваат со човековите права. Политизацијата веќе се случува во парламентите ширум светот и не е самата по себе негативна, особено ако комисиите се гледаат како единствен домашен политички форум за разгледување на човековите права.
Како што велат и Обединетите нации, наместо повлекување, зголемениот ангажман го нуди патот напред. Односно, зголеменото учество на парламентот, дури и таму каде што парламентот е проблематичен во однос на неговиот пристап за човекови права, е од корист. Доказите сугерираат дека таму каде што има силна парламентарна комисија за човекови права, таа може да има значително влијание врз владината политика, да го подобри разбирањето на национално ниво за меѓународните стандарди за човекови права и нивното спроведување. За да биде силна, сепак треба да се надминуваат ризиците од негативно политичко здружување на прашањата за човековите права.
