Révision de la méthodologie de l’élargissement – perspective d’un candidat de longue date
Author: Dr. Simonida Kacarska
Le dernier trimestre de 2019 a certainement été une période particulière de la saga de l’adhésion à l’UE. L’impasse du Conseil d’octobre 2019 suivie du non-paper français pour la réforme du processus d’adhésion à l’UE a suscité un débat nécessaire sur les voies à suivre en vue de réviser la méthodologie d’élargissement. Les discussions entre les États membres ont jusqu’à présent mis au jour des points de vue opposés, allant d’appels au démarrage rapide des négociations d’adhésion à la remise en question de la perspective d’adhésion de la région . La Commission européenne, récemment créée en tant qu’organe chargé de cette tâche, devrait présenter une proposition sur la voie à suivre dans un délai largement irréaliste, c’est-à-dire au début de 2020. Il va sans dire que les conditions de cet exercice sont loin d’être idéales, allant d’une faible confiance entre la région et les États membres de l’UE, ainsi qu’entre les États membres de l’UE d’une part et la Commission européenne de l’autre.
Les querelles politiques entre les États membres et les institutions de l’UE ont jusqu’à présent créé beaucoup de bruit, mais sans beaucoup de substance. Dans le même temps, peu d’attention a été accordée aux opinions et aux besoins des pays candidats en tant que bénéficiaires de la conditionnalité de l’UE. Ce blog présente certains des points importants du point de vue des pays candidats, en particulier la Macédoine du Nord en tant que candidat le plus expérimenté à l’adhésion à l’UE dans la région et un cas dans lequel la méthodologie révisée est la plus susceptible d’être applicable. Il se concentre sur trois éléments: maintenir la logique des processus politiques déjà établis, garantir la clarté des conditions et de leur évaluation, ainsi que surmonter la nature exécutive du processus d’adhésion.
Premièrement, toute révision ou intervention de la méthodologie de l’élargissement doit reconnaître que les négociations d’adhésion pour ces pays ne sont pas un point zéro d’engagement avec l’UE, mais de nombreuses étapes supplémentaires. La Macédoine du Nord, par exemple, a signé un accord de stabilisation et d’association (ASA) avec l’UE depuis près de 19 ans. L’utilisation de ce fait dans les discussions politiques comme exemple du temps passé dans la salle d’attente de l’UE a conduit à saper ses implications politiques pour le pays candidat. Compte tenu de ce dernier, l’ASA propose un vaste programme d’alignement législatif et contribue à la socialisation des décideurs politiques du pays candidat et de l’UE. Le programme d’alignement législatif a donné la priorité au marché intérieur, qui est un sujet souvent oublié ces dernières années, en particulier par les États membres qui se sont prononcés récemment sur l’élargissement. Dans le même temps, la mise en œuvre de cet accord a nécessité la mise en place et le fonctionnement de nombreux organes opérationnels qui ont largement contribué à socialiser ses décideurs politiques auprès des institutions européennes. Par conséquent, le programme d’action proposé par les ASA est ancré dans les systèmes institutionnels de ces pays dans le but d’adhérer à l’UE. Dans le même temps, l’interaction entre les candidats et les institutions de l’UE a également consisté à préparer ces pays à devenir de futurs membres de l’Union. Compte tenu de cela, l’amélioration de la méthodologie doit renforcer ces efforts et éviter d’obstruire les processus politiques établis de longue date.
Deuxièmement, si l’état de droit a dominé le discours de l’adhésion, peu a été fait pour traiter la clarté des conditions, ainsi que pour établir un mode d’évaluation fiable à cet égard, qui sont les besoins principaux des pays candidats. Les cas d’octobre 2019 de la Macédoine du Nord et de l’Albanie sont une illustration récente du problème, car l’évaluation de la Commission européenne n’a clairement pas été approuvée par les États membres. La dissonance des évaluations est surtout présente par rapport à la conditionnalité de l’état de droit, en tant que domaines politiques avec le moins de clarté de banchmarking. Dans le même temps, c’est le domaine dans lequel les pays traditionnellement bruyants en matière d’élargissement nécessitent un examen plus approfondi et un engagement accru des États membres. Si l’engagement des États membres est toujours bienvenu et nécessaire, un manque persistant de clarté des conditions et de leur mode d’évaluation obstruit encore plus la crédibilité de la conditionnalité. Par conséquent, les révisions de la méthodologie, parallèlement au renforcement de la conditionnalité de l’état de droit, doivent au moins contribuer à éliminer le brouillard par rapport aux normes et aux évaluateurs acceptables à cette fin. Les avancées récentes en matière de benchmarking de l’état de droit dans l’UE contribueront à cet objectif à long terme, mais pour la période immédiate, la Commission doit suivre ou réfléchir à son diagnostic déjà présenté dans la communication de 2018 sur la perspective d’élargissement crédible 2018 avec les Balkans occidentaux.
Troisièmement, les discussions en cours sur les révisions de la méthodologie ne traitent pas la nature centrée exécutive du processus d’adhesion comme l’un des fléaux d’adhésion traditionnellement reconnus. Dans les conditions de pouvoirs executifs forts dans la région, cette approche contribue en effet à exclure une multitude d’acteurs du processus d’adhésion, tels que les parlements, le judiciaire et la société civile. Ces acteurs importants et acteurs du changement sociétal sont souvent considérés comme marginaux par rapport à l’essentiel de l’élargissement et doivent trouver leur propre place en partenariat avec leurs homologues des institutions de l’UE et des États membres. À cette fin, cependant, le processus d’adhésion devra passer d’une relation très asymétrique à une relation de partenariat avec les parties prenantes des futurs États membres. Pour y parvenir, l’engagement avec les pays candidats du côté des institutions de l’UE et des États membres devra s’étendre au-delà des services d’élargissement et des bureaux de politique étrangère de l’UE pour établir des relations horizontales dans divers domaines politiques. Un tel engagement devrait être intentionnel, à long terme et contribuerait également de manière significative à instaurer la confiance et à soutenir le processus d’adhésion dans les États membres de l’UE et les candidats.
Les trois points ci-dessus ne présentent que quelques-unes des questions clés qui sont importantes pour les pays candidats compte tenu de la nouvelle approche de gestion du processus d’adhésion. Ces points, à l’exception de l’importance nominale de l’état de droit, ne figurent malheureusement pas en bonne place dans les propositions récentes émanant des États membres sur ce sujet. Cette discordance quant aux besoins et à la voie à suivre met en évidence la nécessité d’engager un dialogue entre les institutions de l’UE, les États membres, mais aussi les pays des Balkans occidentaux en tant que bénéficiaires de la conditionnalité de l’adhésion. Un tel dialogue est indispensable et même tardif pour que la confiance dans le processus soit rétablie et pour que la conditionnalité soit considérée comme crédible des deux côtés de l’adhésion.
Cette contribution de blog résume l’intervention de l’auteur à la conférence: BRINGING THE BALKANS BACK TO THE EU FORE tenue à Belgrade le 13 décembre 2019.
